Hitchhiker’s Guide für die albanische Verfassung (und ihre Krise)

Ein Journalist von »exit.al« bietet eine juristische Analyse der aktuellen politischen Krise in Albanien und antwortet auf die Kritik an aktuellen Beiträgen.

Von Vincent W.J. van Gerven Oei, Tirana
Übersetzung eines zuerst auf exit.al publizierten Artikels

In den letzten Tagen hat »Exit.al« verschiedene Reaktionen erhalten, die Bezug nahmen auf unseren Kommentar. Darin haben wir die juristischen Einschätzungen der amerikanischen und EU-Diplomaten in Tirana sowie die Versuche der Botschafter Donald Lu und Romana Vlahutin kritisiert, die eine vermutlich offensichtliche Verletzung der albanischen Verfassung – des obersten rechtliche Schriftstücks des albanischen Staats – zu rechtfertigen versuchten.

Die meisten dieser Reaktionen waren positiv. Dies stellt vielleicht einen Wandel der öffentlichen Meinung dar in Bezug auf die übergrosse Rolle, die ausländische Diplomaten weiterhin in der albanischen Politik spielen. Sie sind vielleicht Anzeichen eines zögerlichen Aufkommens einer kritischen Haltung, wie sie im Kosovo schon lange gang und gäbe ist. Andere Reaktionen hingegen stellten die Aufrichtigkeit unserer [»exit.al«] Behauptungen in Frage.

Hitchhiker’s Guide für die albanische Verfassung

Viele dieser verschwommenen Antworten kamen von Ausländern, die in Albanien leben, aber nicht so viel Albanisch beherrschenb, um die aktuellen juristischen Debatten rund um die Ernennung der interimistischen Generalstaatsanwältin und die Rolle der ausländischen Botschaften im albanischen Gesetzgebungsprozess zu verstehen. Andere meinen vielleicht, dass unsere Kritik an den ausländischen Diplomaten nicht mit ihren eigenen Erfahrungen übereinstimmt. Hier ist es aber wichtig, das Persönliche vom Politischen zu trennen!

Das Fehlen einer englischen Übersetzung der albanischen Verfassung war einer der Hauptgründe, weshalb die aktuellen Ereignisse nicht verstanden wurden. Deshalb haben wir [»exit.al«] die nicht googlebare Fassung auf der Website von EURALIUS, die juristische Untestützungsmission der EU in Tirana, in ein leserfreundliches PDF-Dokument verwandelt.

Im Folgenden werden wir einzelne Gesetzesartikel, die für die aktuelle Verfassungskrise sntscheidend sind und von jedem nach Belieben überprüft werden können, besprechen.3

Die Verfassung und das Verfassungsgericht

Art. 4(2) The Constitution is the highest law in the Republic of Albania.
(Kushtetuta është ligji më i lartë në Republikën e Shqipërisë. — Die Verfassung ist das höchste Gesetz in der Republik Albanien.)*

Dies scheint recht offensichtlich zu sein: Alle anderen albanischen Rechtsakte sollten mit der Verfassung in Einklang stehen, und die Verfassung hat, sollte dies nicht der Fall sein, Vorrang. Es ist die Aufgabe des Verfassungsgerichts, über solche Unstimmigkeiten zu urteilen:

Art. 124(1)  The Constitutional Court settles constitutional disputes and makes the final interpretation of the Constitution.
(Gjykata Kushtetuese zgjidh mosmarrëveshjet kushtetuese dhe bën interpretimin përfundimtar të Kushtetutës. — Das Verfassungsgericht klärt Konflikte der Verfassung und entscheidet abschliessend über die Auslegung der Verfassung.)

Art. 131(1)(a) The Constitutional Court decides on compatibility of the law with the Constitution or with international agreements as provided for in Article 122.
(Gjykata Kushtetuese vendos për pajtueshmërinë e ligjit me Kushtetutën ose me marrëveshjet ndërkombëtare, siç parashikohet në nenin 122. — Das Verfassungsgeircht entscheidet über die Vereinbarkeit der Gesetze mit der Verfassung oder mit internationalen Abkommen gemäss Artikel 122.)

Dies bedeuted auch, dass die Regierung sich nie alleine auf die Meinung von internationalen juristischen Untestützungsmissionen verlassen kann. Unabhängig der Einschätzungen von OPDAT [»Overseas Prosecutorial Development Assistance and Training«, Abteilung des amerikanischen Justizdepartements mit Büro in Albanien] und EURALIUS sollte bei (offensichtlichen) Widersprüchen zwischen Verfassung und Gesetz das Verfassungsgericht angerufen werden. Ein solcher Fall von Unklarheit bezüglich der Verfassungsmässigkeit gewisser Entscheide ist die soeben erfolgte Wahl eines interimistischen Generalstaatsanwalts mit einfacher Mehrheit und das Gesetz Nr. 97/2016.

Es ist unklar, weshalb die Opposition nicht das Verfassungsgericht angerufen hat, obwohl Art. 134(1)(c) bestimmt, dass eine Überprüfung durch den Gerichtshof von einem Fünftel des Parlaments verlangt werden kann.

Aber wenden wir uns nun der Ersatzwahl des Generalstaatsanwalts zu, die zur aktuellen Verfassungskrise geführt hat. Kapitel 10 der Verfassung behandelt die Staatsanwaltschaft.

Der Generalstaatsanwalt

Das erste Problem, das auftaucht, ist die Frage, ob das Mandat des früheren Generalstaatsanwalts Adriatik Llalla überhaupt vorbei war. Art 148/c/(1)(b) hält fest, dass »das Mandat des Generalstaatsanwalts mit Ablauf der siebenjährigen Amtsperiode endet«. Dies war jedoch nicht der Fall, da Llalla für eine fünfjährige Amtsperiode gewählt worden war – die Justizreform verlängerte sie auf sieben Jahre. Man kann zwar behaupten, dass Llallas Amtsperiode fünf Jahre dauerte, aber man kann auch der Ansicht sein, dass er während sieben Jahren hätte im Amt bleiben sollen.

Genau solch eine Situation war in der Verfassung vorgesehen, die festhält, dass die Beendigung des Mandats durch einen Entscheid des Hohen Rats für die Staatsanwaltschaft gefällt werden soll:

Art. 148/c(2) The termination of the mandate of the Prosecutor General is declared by decision of the High Prosecutorial Council.
(Mbarimi i mandatit deklarohet me vendim të Këshillit të Lartë të Prokurorisë. — Die Beendigung des Mandats wird durch Entscheid des Hohen Rats für die Staatsanwaltschaft gefällt.)

Dies bedeuted, dass Llallas Mandat trotz Ablauf nicht beendet werden kann, weil der Hohe Rat für die Staatsanwaltschaft noch nicht besetzt worden ist. In anderen Worten gesagt, entstand hier ein rechtliches Vakuum, das nur vom Verfassungsgericht, nicht vom Parlament und sicherlich nicht von internationalen Diplomaten geklärt werden kann.

Das zweite Problem ist, dass die Verfassung klar festlegt, dass eine Drei-Fünftel-Mehrheit notwendig ist, um einen neuen Generalstaatsanwalt zu wählen:

Art. 148/a(1) The Prosecutor General is appointed by three-fifths of the members of Assembly among three candidates proposed by the High Prosecutorial Council, for a seven- year mandate, without the right to re-appointment.
(Prokurori i Përgjithshëm zgjidhet me tre të pestat e anëtarëve të Kuvendit, mes tre kandidatëve të propozuar nga Këshilli i Lartë i Prokurorisë, për një mandat 7-vjeçar dhe pa të drejtë riemërimi. — Der Generalstaatsanwalt wird durch drei Fünfel der Mitglieder des Parlaments aus drei Kandidaten, die vom Hohen Rat für die Staatsanwaltschaft vorgeschlagen wurden, für eine Dauer von sieben Jahren gewählt ohne Möglichkeit auf Wiederwahl.)

Dieser Artikel wiederholt einen früheren Verfassungsartikel:

Art. 6/1 The election or appointment to or assumption of a public function with one of the bodies foreseen in this Constitution or established by law, regardless of the regulation contained in other provisions of this Constitution, shall be prohibited, as long as circumstances are established impairing the integrity of the public functionary, under the conditions and rules provided for by law being approved by three-fifths of the entire members of the Assembly.
(Ndalohet zgjedhja, emërimi apo ushtrimi i një funksioni publik në një nga organet e parashikuara në këtë Kushtetutë, ose të krijuara me ligj, pavarësisht përcaktimeve të bëra në dispozitat e tjera të kësaj Kushtetute, nëse verifikohen rrethana që cenojnë integritetin e funksionarit publik, sipas kushteve dhe rregullave të përcaktuara me ligj të miratuar me tri të pestat e të gjithë anëtarëve të Kuvendit. — Die Wahl, Berufung oder Annahme einer öffentlichen Funktion in einer von dieser Verfassung vorgesehenen oder durchs Gesetz geschaffenen Institution, ist – unabhänging von Bestimmungen in anderen Vorschriften dieser Verfassung – verboten, solange Umstände bestehen, die die Integrität des öffentlichen Funktionärs beeinträchtigen, unter den Bedingungen und Gesetzesbestimmungen, die mit einer Mehrheit von drei Fünfteln der Parlamentsmitglieder angenommen werden.)

Dieser Artikel regelt nicht nur, dass der Generalstaatsanwalt durch drei Fünftel der 140 Abgeordneten gewählt wird, weil sein Amt in der Verfassung erwähnt ist, sondern auch, dass eine solche Wahl verboten ist, »solange Umstände bestehen, die die Integrität des öffentlichen Funktionärs beeinträchtigen«. Die Tatsache, dass die interimistische Generalstaatsanwältin Arta Marku ein Protégé des Vorsitzenden des Rechtsausschusses war, darf wohl als ausreuchend Grund betrachtet werdeb, um Markus Integrität beeinträchtigt zu sehen.

Weiter verlangt die Verfassung, dass ein neuer Generalstaatsanwalt wie jeder andere Staatsanwalt überprüft wird, bevor er ein Amt antreten kann:

Art. 148/ç(1) Prosecutor can be Albanian citizens appointed by the High Prosecutorial Council after being graduated from the School of Magistrates and after the conduction of a preliminary process of verification of their assets and their background checks, in accordance with the law.
(Prokurorë mund të jenë shtetasit shqiptarë, që emërohen nga Këshilli i Lartë i Prokurorisë pas përfundimit të Shkollës së Magjistraturës dhe pas kryerjes së procesit të verifikimit paraprak të pasurisë dhe të figurës së tyre, sipas ligjit. — Staatsanwalt können albanische Bürger werden, die vom Hohen Rat für die Staatsanwaltschaft vorgeschlagen wrden, nachdem sie die Magistratenschule abgeschlossen haben und nachdem in Übereinstimmung mit dem Gesetzt eine Vermögens- und Hintergrundsüberprüfung durchgeführt wurde.)

Keiner der Nominierten, Marku inbegriffen, wurde durch irgendeine der für die Sicherheitsüberprüfungen verantwortlichen Institutionen kontrolliert. In anderen Worten: Durch die Wahl von Marku als interimistische Generalstaatsanwältin hat das Parlament möglicherweise mindestens drei Artikel der Verfassung gebrochen.

Die Rechtsauffassung von OPDAT und EURALIUS

Und wie begründet die Regierung dieses Vorgehen? Überraschenderweise hat sie nie eine Begründung veröffentlicht. Aber wir können das Rechtsgutachten vom 22. November, das von OPDAT und EURALIUS verfasst wurde, heranziehen, da die Regierung sich vermeintlich darauf stützt: Das »internationale« Gutachten basiert vor allem auf dem Gesetz Nr. 97/2016 »über die Organisation und Funktionsweise der Staatsanwaltschaft in der Republk Albanien«.

Die Verfassung steht jedoch, wie weiter oben festgestellt, in Albanien über allen Gesetzen. Dies bedeuted, dass die Verfassung immer Vorrang hat, wenn das Gesetz Nr. 97/2016 der Verfassung widersprecht.

Art. 109(2) des Gesetzes Nr. 97/2016 hält Folgendes fest:

In the event the mandate of the Prosecutor General ends prematurely, before the establishment of the High Prosecutorial Council, the functions of the Prosecutor General shall be temporarily assigned, by a decision of the Assembly, to be performed by one of the most experienced prosecutors from the ranks of the prosecutors who meets the requirements and criteria of Chapter IV, Section I of this law.
(Në rast se mandati i Prokurorit të Përgjithshëm përfundon përpara kohe, përpara krijimit të Këshillit të Lartë të Prokurorisë, funksionet e Prokurorit të Përgjithshëm, me vendim të Kuvendit, caktohet t’i kryejë përkohësisht një nga prokurorët me më shumë eksperiencë nga radhët e prokurorëve dhe që përmbush kushtet dhe kriteret e kreut IV, seksioni I, të këtij ligji. — Sollte das Mandat des Generalstaatsanwalts vor Ende der Amtsdauer, vor der Einsetzung des Hohen Rats für die Staatsanwaltschaft enden, wird das Amt des Generalstaatsanwalt durch einen Beschluss des Parlaments interimistisch übertragen auf einen der erfahrensten Staatsanwälte, der die Anforderung und Kriterien von Kapitel IV, Abschnitt I dieses Gesetzes erfüllt.)

Zuerst ist festzuhalten, dass in diesem Artikel von einem vorzeitigen Ende des Mandats des Generalstaatsanwalt die Rede ist. Dies bedeuted, dass es den Fall regelt, dass Llallas Amtsperiode vor April 2017 endet, als der Hohe Rat für die Staatsanwaltschaft, der die Nachfolgekandidaten nominiert, gemäss Verfassung (Art. 179(5)) hätte aktiv werden sollen.

Im aktuellen Fall endete Llallas Amtsperiode aber nicht vorzeitig, sondern nach Ablauf der fünfjährigen Dauer, die in der Verfassung festgehalten war, bevor sie durch die Justizreform angepasst wurde. Es ist also bereits fraglich, ob dieser Artikel überhaupt zur Anwedung kommen kann.

OPDAT und EURALIUS scheinen den Artikel jedoch anders zu interpretieren:

This provision intends to provide the rules in case where the mandate of the Prosecutor General ends at a time where the High Prosecutorial Council is not yet established.
(Diese Vorschrift beabsichtigt, die Fälle zu regeln, in denen das Mandat des Generalstaatsanwalts zu einem Zeitpunkt endet, zu dem der Hohe Rat für die Staatsanwaltschaft noch nicht gegründet ist.)

Dies ist eine sehr weite Auslegung von »vorzeitig«, denn gemäss der Verfassung kann Llallas Amtsperiode nur dann vor der Gründung des Hohen Rats für die Staatsanwaltschaft enden, wenn dies vor April 2017 geschehen wäre. Jedes spätere Datum ist bereits eine Verletzung der Verfassung.

Dies ist auch die Grundlage für die Behauptung der Opposition, dass die Regierung verfassungswidrig die Gründung des Hohen Rats für die Staatsanwaltschaft hinausgezögert habe. Dadurch hätte Llallas Amtsdauer geendet, bevor der Rat gegründet ist, was der Regierung erlaubt hat, einen eigenen Kandidaten mit einfacher Mehrheit zu nominieren. Diese Behauptung ist jedoch schwierig zu bestätigen und für den Rest der Argumentation auch nicht von Bedeutung.

Die Lösung der Interantionalen für das Problem war zu behaupten, dass der interimistische Generalstaatsanwalt überhaupt kein Generalstaatsanwalt ist und deswegen nicht einer der Verfassungsvorschriften inklusive der Wahl mit Drei-Fünftel-Mehrheit unterliegt:

The fact that the PO Law [no. 97/2016] foresees specific rules for the temporary acting Prosecutor General, who has a limited period of mandate and is not to be considered the Prosecutor General, but just a senior prosecutor who in the transitory period is assigned the functions of a Prosecutor General, suggest that this figure is rather comparable with the figure of a deputy Prosecutor General, which is not regulated in the Constitution.
(Die Tatsache, dass das Staatsanwaltschaftsgesetz [Nr. 97/2016] spezielle Regeln für den interimistischen Generalstaatsanwalt vorsieht, der eine begrenzte Amtsperiode hat und nicht als Generalstaatsanwalt betrachtet wird, sondern lediglich als höchstrangiger Staatsanwalt, der in der Übergangsperiode das Amt des Generalstaatsanwalts führt, legt nahe, dass dieser Amtsträger mehr mit einem stellvertretenden Generalstaatsanwalt zu vergleichen ist, der nicht in der Verfassung geregelt wird.)

Dieser Argumentationsfaden basiert auf der grosszügigen Auslegung von »vorzeitig« in Art. 109(2) des Gesetzes Nr. 97/2016, das die Dauer regelt, in welcher die Regierung die Verfassung verletzt, weil sie den Hohen Rat für die Staatsanwaltschaft nicht einsetzt.

Weiter wird davon ausgegangen, dass das Mandat des interimistischen Generalstaatsanwalts begrenzt ist, weil es »vorübergehend« ist. Das ist ein Zirkelschluss. Während die Verfassung die Amtsdauer des Generalstaatsanwalts auf sieben Jahre begrenzt, wird der interimistische Generalstaatsanwalt gemäss Gesetz Nr. 97/2916 für eine unbegrenzte Dauer gewählt.

Und zuletzt wird der interimistische Generalstaatsanwald mit einem stellvertrtenden Generalstaatsanwalt verglichen und damit die Verfassung umgangen. Der grundlegende Unterschied ist nämlich, dass ein stellvertretender Generalstaatsanwalt am Schluss immer gegenüber seinem Vorgesetzten, dem Generalstaatsanwalt, verantwortlich ist. Dem interimistischen Generalstaatsanwalt werden alle »Funktionen des Generalstaatsanwalts« übertragen, ohne dass irgendjemand in der Hierarchie über ihm steht. Deswegen entspricht er viel mehr einem Generalstaatswalt als einem Stellvertreter. Wenn es aussieht wie eine Ente und quackt wie eine Ente, dann ist es eine Ente!

Diese Frage ist also der Kern der aktuellen Verfassungskrise: sollte der interimistische Generalstaatsanwalt dem Generalstaatsanwalt gleichgestellt werden oder nicht. Wenn ja, dann findet die Verfassung Anwendung, ansonsten nicht.

Dies ist eine Frage, die nur das Verfassungsgericht entscheiden kann. Die Rechtsgutachten von OPDAT und EURALIUS waren nicht nur voreilig, sondern schaffen auch einen gefährlichen Präzedenzfall. Was bedeuted es, wenn das höchste Gesetz durch die Regierung umgestossen werden kann, die mit einem Brief winkt, der von einem Jon Smibert, »entsandter Rechtsberater« von OPDAT, unterzeichnet ist?

*) Die englischen Verfassungs- und Gesetzesauszüge folgen dem Original-Artikel von exit.al basierend auf der EURALIUS-Übersetzung der Verfassung. Die albanischen Texte stammen aus den offiziellen Originalversionen. Die deutschen Auszüge sind freie, unverbindliche Übersetzungen der Redaktion von albanien.ch.

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